王长江:中国政治体制改革正在与危机赛跑
发表人:AUTHORITY 发布时间:2010-12-05 21:28:41

来源:《中国改革》2010年12月02日 作者王长江为中央党校党建教研部主任、教授

改革是快是慢,并不取决于主观愿望和评价,而取决于改革进程是否快于问题的积累。从这个角度可以说,改革正在与危机赛跑

改革开放30年后的今天,新老问题越来越盘根错节地和政治体制改革连在一起。政治体制不改,那些大问题都没办法从根本上解决。

在一些人的思维里,似乎经济发展足以解决一切问题。但从前苏联、日本、台湾地区的经验来看,经济发展并不一定能够使执政党永远立于不败之地。更何况,经济改革的深入、市场经济的发展,也对政治体制改革提出了迫切要求。不推动政治体制改革,其他改革成果很难被巩固,说严重一点,甚至有可能“为他人做嫁衣”。

有的学者提出,中国当前应优先推进社会改革,所谓“先经济改革、再社会改革、再政治改革”三步走策略。这种观点认为,社会改革也可通往完善的现代国家制度,并由此通往“好的民主”。

我不认为有这样一种人为“排序”。人对利益的追求是社会变革最基本的动力。人们对经济利益的追求必然会促生人们的权利意识、自主意识。从这个角度讲,民主发展是大势所趋,谁也改变不了,谁也阻挡不住。

如果非要给各个领域的改革排序,也只有经济改革先于其他改革行得通。事实上,正是经济改革推动着政治、社会、文化体制的改革。中国改革开放30多年的历程,也并非“经济改革一枝独秀”。现在的问题是,政治改革是明显滞后的,已妨碍了市场经济的健康发展。

滞后并不一定是贬义词。我们也要承认,政治改革适当滞后于经济改革是允许的,所谓“上层建筑”的变革在某种程度上总会比“经济基础”的变革来得晚些。关键是政治改革较之于经济改革不能过于滞后。理想的状态是经济改革“拖动”政治社会等领域的改革,而不是政治改革“拖住”经济发展的步伐。但是,它拖的时候,你总得动,拖不动的那种滞后,一定会带来执政合法性的流失。

社会改革和政治改革在一定程度上是并行的。社会改革本质上也是政治改革。目前,社会改革包括收入分配体制改革、公民社会的发育等。要在二次分配中体现公平,必须有利益相关者的参与。要参与,就有了民主问题、政治问题。而民间组织的发育,不正是最大的政治问题吗?

我认为,现在必须加快政治体制改革的步伐。应争取在10年时间内,构建起适应社会主义市场经济要求的政治体制基本框架,在几个关键领域上有实质性的推进。只有这样,中国才能有一个比较稳定的政治体制,才能有一个与经济发展相协调的政治体制,保证国家长治久安。

目前当务之急是深入到政治体制运行的每个环节,研究具体怎样改的问题。比如,应研究执政党的领导方式和执政方式如何改善,党政关系如何理顺,政府职能怎样转变,党内民主怎样推进,社会民主怎样落实,现有的政治参与平台怎样利用,怎样搭建新的平台,如何促进公民社会的发展等等。我们不能浮在表面,笼而统之地谈政治体制改革。在这个方面,我倡导“少说多做”的方针。毕竟,政治体制的改革是个复杂的系统工程。

谨防政改“意识形态化”

客观地说,在当前中国,“政治体制改革”一词有点过于“意识形态化”了。只要有人一提“政治体制改革”,一些人就把它直接等同于照搬西方政治模式,直指多党制、三权分立等,似乎主张政治体制改革就是要完全否定我们的过去,向西方政治模式看齐。

这样一种片面认识,弄得我们的主流声音在触及这个问题时,不是去思考怎样改革,而是强调“绝不”这样、“绝不”那样。

这样的氛围,给各种奇谈怪论提供了市场,比如“只要经济发展,民主与否无关紧要”;比如“选举民主不适合中国国情”;又比如把民主说成是西方的“普世价值”等等。这种思维定式,如果任其形成,会极大地制约政治体制改革的推进。

之所以出现上述现象,说明我们有“政治体制改革恐惧症”。这个恐惧症和无知症紧密相连,还和意识形态化、一旦改革就会沦为“在野党”的思维紧密相连。

为什么在中国,一谈到政治体制改革,就会被贴上“多党制、三权分立”的标签?这和国际政治舞台上西方国家处于优势有很大的关系。目前,社会主义处于劣势,西方发达国家处于优势。通观近现代史,你会发现,谁处于强势,谁就会向世界强调、推广自己的意识形态。同理,当社会主义处于强势的时候,也一定会强调自己的意识形态。从这个角度讲,西方发达国家在发展市场经济和民主政治方面,客观上比我们先走了一步。他们已经形成了一套与市场经济体制相适应的政治体制。当然,这种体制更多根植于西方国家的文化和历史传统。

应当承认,各国人民在为政治权利而斗争的过程中,对民主、人权、自由等普世价值存在基本的共识。我们一方面不能放弃民主、人权、自由这些基于人性的共同价值追求,另一方面,也要把一些西方发达国家根据自己的经验塞进来的内容(包括西方的意识形态)剔除出去,构建我们自己的与市场经济相适应的政治制度框架,有效地使用权力和制约权力。

现在的问题有二:一是自觉不自觉地用西方国家对于这些价值的定义来思考问题,结果许多好东西都成了人家的;二是这样一来自缚手脚,没有给自己对现行政治体制的改革留下空间。这种束缚是过去的传统观念和既得利益在作怪,说到底还是“在野党”思维在作怪。

我国的政治制度,特别是人民代表大会制度,内在地包含着上述所有基本价值。我们要按照民主政治的基本原则和逻辑来重新梳理人大制度,让它良好地运行起来。首先是要进一步健全人民代表大会制度。人大制度从原则上说是很好的制度,但现在一有人进行把它落到实处的尝试,反倒好像是违反了什么,这就是一种思维定势。是科学的制度就应该有创新、突破的空间,不能把基层的探索、创新视为洪水猛兽。我们设计人大制度,是因为中国有自己的国情,不能照搬西方的议会制,但其中民主运行的基本原则是相通的。

作为执政党,一定要使自己构建起的制度框架得以践行,并使本国公民明白,我们的政权到底要干什么,我们执政到底能给国民哪些好处?这个道理必须要讲清楚。

政改着力点:授权民主和党政关系

在我看来,中国下一步政治体制改革要从两个关键环节入手:一是在民主体系层面,重点推动授权环节的民主;二是在党政关系层面,实现党政职能的分开。

这些年来,通观民主的授权、决策、执行、参与、监督等各个环节,可以说,授权后面的诸多环节都有明显进展,比如决策透明化,网络监督等等,而授权环节的民主是明显滞后的。授权民主是民主的源头,是公权力运行的开端。如果授权民主不够,其他环节的民主可能归零。如果掌权者的个人命运并非由民众掌握,在决策、执行、参与、监督等环节上民主实行得如何,往往靠掌权者个人的偏好,难以形成制度。

所以,今后应加大授权环节改革的力度。授权民主是民主政治的起点。搞民主,就应该按照民主的逻辑,通过选举的形式由老百姓向掌权者授权。不能只用民主的形式,却让民主失去灵魂。首先应在乡镇一级加大公推直选的力度。依我的观点,乡镇领导完全可由当地老百姓直接选举。从长远看,县一级的领导者也应当推行直接选举。县乡领导人的直接选举,有助于从根本上克服无人负责的问题。县级以上,由于人口规模庞大,难以搞直接选举,可以搞间接民主,实行代议制。

政治体制改革的核心是党政关系。党政关系的核心问题不是要不要党的领导,而是党怎么领导才科学。党政关系是政治体制改革的核心。这一点,邓小平在上世纪80年代已经说得十分清楚。但是这些年下来,我们改革党政关系的尝试始终循着党和政职务分开、党委书记和行政首长不能兼任的路子在做。其结果是反倒越来越不清楚。职务分开,把党和政府两套班子弄成了上下级之间服从和被服从的关系。由于两套班子行使的实质上是同一种权力,相互之间的权力边界划分并不清晰,或者出现权力“真空”,或者出现权力“交叉”,两者冲突“打架”之事屡屡发生。

其实,中国建构的这种党政关系模式,直接效仿的是“苏联模式”,而这种模式的形成却是偶然的。历史上,在成功地进行了中心城市武装暴动夺取政权的革命后,当时的苏维埃政权没有自己治理国家的队伍,缺乏政府管理人才,只好大量留用了旧政权中的职员。为了防止这帮“资产阶级分子”“小资产阶级分子”改变国家的性质,苏共特别建立了党组织去控制他们,于是党政两套机构并存、共同行使政府职能的体制就形成了。这里面天然就存在一个党政不分、以党代政等问题。后来中国学习了这种体制,这种党政关系架构一直延续到现在。

在我看来,党政分开应是职能的分开。作为政治组织的政党和作为权力组织的政府应当各行其道,各有各的作用,不能混在一起。党是政治组织,其运行方式是“领着、导着”,被领导者跟着领导者走,有自觉的因素在其中;行政权力组织则不一样,行政权力是强制性的。靠强制性的权力迫使别人服从,这恰恰是权力组织的特征。作为执政党,不能作为一级组织和政府发生上下级关系,而是要渗透在整个公共权力的运行当中,对每一个环节都施加影响,但不能破坏它的逻辑关系。

党在民主原则下管干部

通过人民代表大会赋予政府权力,政府为老百姓服务,再由老百姓评价政府,并决定对政府是否信任。党组织在政府和人民代表大会的整个运行过程中发挥自己的影响力。我们的问题在于把党组织作为公共权力的一部分,使它和政府之间有一种事实上的上下级关系。这就造成了政府向人民代表大会和党组织两重负责的状况。当党组织直接掌握着政府人员的任命权时,政府服从党组织指令,以及由此带来“以党代政、党政不分”的问题就不可避免了。

那么,如何坚持党的领导和人民当家作主相统一?我认为,人民当家作主,首先是保证人民及其代表把权力授给自己信任的人。

一旦公众参与了掌权者的选择,那么公众和被选择者就都有了相应的责任和义务。这相当于在选举者和被选举者之间建立了一种契约关系,这种契约关系使得执政具有极强的合法性。

党怎么领导?在我看来,坚持党的领导,不是党代替人民当家作主,而应是领导和支持人民当家作主。党能为人民提供可供选择的政治精英,并尊重人民的选择。党的十六届四中全会提出的推进和扩大差额选举的指向,反映了党对这种规律性的深刻认识,需要我们高度重视,并在实践中加以落实。

那种把“人民当家作主”和“党管干部”对立起来的说法是错误的。一种深受西方民主影响的观点认为,要真的让人民当家作主,就必须取消党管干部。另外一种说法则是,强调人民说了算,就表明不能再由党委和书记说了算,甚至是“放弃党管干部原则”“削弱党的领导”。

其实,“党管干部”天经地义。哪个党不管干部?但“党管干部”不是管的具体人头,而是管政策方向,提供人才。执政党遵循民主原则,既对整个选举过程施加影响,又能为公众提供足够可选的人才。

从这个意义上说,党的领导必须坚持,党管干部的原则必须坚持。但是,执政党应当遵循民主政治的规律,应当在宪法和法律的范围内活动。党管干部,应当符合民主政治运行的基本原则。

尽快厘定改革之“序”

毋庸讳言,一方面,中国政治体制改革是滞后的,另一方面,实践中还存在着“假”改革、“无序”改革、“碎片化”改革的问题。可称之为改革“随意症”,它和改革“疲倦症”、改革“失望症”是并发关系。

比如,一些地方和部门拿出几个副职搞竞争,甚至搞得比选举还像选举,这到底有多大意义?副职只是干事的,主要应由他的领导来选定,而不是平级之间推选。他失职了,他的领导负责。让大家选,那就大家负责,他的领导可以不负责,这岂不乱了章法?

再比如,现在的许多改革,都交到具体执行部门手里去做。部门不是不可以推进改革,但误认为这就是改革的全部,往往事与愿违,弄不好加重国家利益部门化,部门利益固定化,改革也会因缺乏整体性而变形。

再比如,改革缺乏应有规范。一方面,我们要求改革者的探索要有“序”,但并不告诉他们什么是“序”,结果是长官意志盛行。上级领导认为这个改革还可以,就说是有序的,改革于是得以继续;如果上级领导不高兴、不喜欢,或触动了某些部门的既得利益,上级部门表示不满,就说是无序的,马上叫停。

中共中央关于“十二五”规划“建议”中提出,改革要有顶层设计和总体规划,反映了中央对当下“按下葫芦浮起瓢”、政改滞后导致的深层次问题的深刻认识。这需要我们从整体上、从规律上把握政治体制改革的节奏和步伐。

改革一要主动,二要设计。如何做?必须要有独立的机构从国家民族的整体利益出发,制定若干种整体改革方案;由决策者从战略高度作出选择并切实推行,和地方此起彼伏的改革尝试相呼应,上下互动,共同推动改革。

什么是整体改革?就是不停留在制度要素建设层面,而是按照民主本身的运行逻辑,从制度的连接方面,而且是从有机连接方面入手,连接成系统。触动了这个系统的一个点,整个系统就会马上活动起来应对。这才是真正意义上的制度,而不是现在“头疼医头、脚痛医脚”的思路和做法。

这种整体改革的方案,就是公民有序参与政治之“序”。这个方案并非一个详尽无疑的方案,而是给地方和基层的改革探索划定边界,赋予他们在边界内的自主探索权。中央对地方和基层改革、探索的成功经验加以总结,予以推广。当然,规避地方改革冲动越界的风险,还需要实质性地推动授权民主,使得地方领导者“权责对等”。

现在,地方有探索改革的冲动,这种冲动和上层制度化改革的要求相结合,将有力地推动改革。在这一过程中,学界应以专业而负责的精神深化研究,多给他们一些“正”的力量,而不是“负”的斥力。否则,改革就会出现“进一步退三步”甚至裹足不前的问题。因此,就整体改革方案达成共识相当重要。

对中国未来的改革前景,我一方面谨慎乐观,一方面也有紧迫感。改革是快是慢,并不取决于我们的主观愿望和主观评价,而取决于改革的进程是否快于问题的积累。从这个角度上说,改革正在与危机赛跑。

 

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